刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长，国家税务总局税收科研所原所长、研究员）
党的二十届三中全会作出了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）。《决定》提出，科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，增强宏观政策取向一致性。在深化财税体制改革方面，《决定》提出，要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。
深化财税体制改革，优化税制结构是其中的一项重要内容。由于税制结构属于税制建设的基本要素，所以优化税制结构也是各国在税制改革中普遍关注的一个重要问题。通过优化结构，可以使税制更好地适应国家经济、社会发展的需要，有利于增加财政收入、宏观调控和调节中央政府、地方政府之间的财税关系。因此，这个问题应当认真研究，集思广益。
进一步优化税制结构侧重三个方面
2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出了涉及税制结构优化的有关要求，如完善地方税体系，加快房地产税立法并适时推进改革；逐步提高直接税比重；推动环境保护费改税；保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。2014年，中共中央政治局会议根据上述决定通过了《深化财税体制改革总体方案》，其中明确地提出了优化税制结构的要求。
此后，全国人大根据中共中央的有关建议，先后于2016年、2021年制定了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，上述两部纲要中都提出了优化税制结构的任务。党的二十大报告论及税收问题时，首先就是优化税制结构。
综上所述，进一步优化中国税制结构的基本内容似应侧重合理设置税种，调整商品税、所得税、财产税收入占税收总额的比重和中央税、地方税、中央与地方共享税收入占税收总额的比重三个主要方面。其中，所得税、财产税在税收分类时可以划归直接税类；所得税的主体应该是企业所得税、个人所得税；财产税的主体应该是地方税，其中主要是房地产税。
合理设置税种
在设计税制、设置税种时，应当权衡拟通过税制建设达到的各种目标，如促进经济发展、增加财政收入、调节收入分配和消费、改善税收管理等，统筹考虑各税种的地位、作用和税种之间的关系，在合理设置税种的前提下实现税制的简化。
经过近30年的改革，中国的税种设置已经逐步趋于合理和简化，开征的税种已经从1994年税制改革时的23种减少到2018年以后的18种，即增值税、消费税、车辆购置税、关税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、车船税、船舶吨税、印花税、城市维护建设税、环境保护税和烟叶税。近年来税种设置的变化是：2013年取消了固定资产投资方向调节税，2016年增设了环境保护税，2017年取消了营业税。
但是，在中国现行税制中，税种近似、交叉和缺位等问题仍然存在，如车辆购置税与消费税近似，交叉征收，似可考虑合并；契税属于财产税，但是征收方法与增值税类似，似可考虑分别并入增值税和房产税；有些过去在特定情况下设立的税种，已经逐渐失去其存在的意义，似可考虑并入相关税种或者取消，如烟叶税、船舶吨税；有些新的税种则应当根据需要设立，如房地产税、社会保险税。
此外，有些具有税收性质的合理的政府收费也可以考虑并入有关税种，或者改为地方附加税，如与水资源税类似的水资源费、随增值税和消费税附征的教育费附加。同时，应当避免“税收万能论”的抬头，即不能指望通过税收解决经济、社会发展中遇到的所有问题。上个世纪80年代，曾经试图通过开征奖金税控制发放奖金，开征筵席税限制大吃大喝，但是实际效果都不理想。
合理调整商品税、所得税和财产税的比重
将主要税收划分为商品税、所得税和财产税三类，是常见的税收分类基本方法之一。上述三类税收占全国税收总额的比重，通常取决于国家的经济发展水平、税制设计和税收管理、社会管理水平。从当今各国的情况看，发达国家的税收主要来自所得税特别是个人所得税，发展中国家的税收则主要来自商品税。
目前，中国的税收主要来自商品税，包括增值税、消费税、车辆购置税和关税4种税；其次是所得税，包括企业所得税、个人所得税和具有所得税性质的土地增值税3种税；再次是财产税，包括房产税、城镇土地使用税、契税、耕地占用税、资源税、车船税和船舶吨税7种税。
近年来，随着中国的经济发展、税制改革和税收管理、社会管理水平的提高，生产资料所有制结构和收入分配结构的变化，所得税、财产税收入在税收总额中所占的比重逐步提高，商品税收入在税收总额中所占的比重则逐步降低。例如，2012年商品税收入的占比为57.8%，2023年降至51.5%左右，下降约6.3个百分点，降幅约为10.9%；2012年所得税收入的占比为29.6%，2023年升至33.8%左右，上升约4.2个百分点，升幅约为14.2%。
从发展趋势看，中国所得税、财产税收入在税收总额中所占的比重应该会继续逐步提高，商品税收入的占比则会继续逐步降低；形成商品税、所得税占比不相上下的格局应该为期不会太远，但是，个人所得税占比的大幅度提高可能尚需时日。因为中国毕竟还是一个发展中国家，个人所得税的来源和收入占比，都不宜简单地与某些发达国家类比。
合理调整中央税、地方税和中央与地方共享税的比重
在分税制财政管理体制下，税收通常可以分为中央税、地方税和中央与地方共享税三类。目前，中国分税制财政管理体制中的中央税包括消费税、车辆购置税、关税和船舶吨税4种税，地方税包括房产税、城镇土地使用税、契税、土地增值税、耕地占用税、车船税、环境保护税和烟叶税8种税，中央与地方共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税、印花税和城市维护建设税6种税。
中国自1994年实行分税制财政管理体制以来，特别是2013年以来，在收入划分方面，虽然个别项目有所调整，如自2013年起，取消了地方税中已经停征的固定资产投资方向调节税；自2015年起，出口退税从中央、地方分别负担改由中央全部负担；2016年营业税改征增值税以后，一般增值税收入中央与地方共享的比例从75∶25改为各50%，但是体制框架没变，格局大体稳定。其中，中央税、地方税收入占全国税收总额的比重略有上升，中央与地方共享税占全国税收总额的比重则略有下降。
为了保证中央、地方政府税收的稳定增长，加强中央政府的宏观调控能力和对经济不发达地区的财政支持，完善地方税制度，似可考虑分别逐步适当提高中央税、地方税收入占全国税收的比重，降低中央与地方共享税收入的占比，并相应调整中央政府对地方政府的转移支付。
党的二十届三中全会《决定》提出：建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。为此：
一方面，要适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。所以，可能需要采取相应增加中央的财政、税收收入，减少中央对地方的转移支付等措施。
另一方面，要增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善房地产税收制度，全面推行水资源费改税，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，财政部有关领导还提出将挥发性有机物纳入环境保护税的征收范围。
此外，要优化共享税的分享比例。上述改革的具体方案会涉及很多政策、业务和技术问题，所以需要深入调研，充分论证，然后视条件成熟程度逐步实施。
责任编辑：李桐
